Modellflug und deutsche Rechtskultur
Ein Kommentar von Gerhard Wöbbeking
Die EU-Kommission hatte es gut gemeint. Nach einheitlichen Regulierungen für den bemannten Luftverkehr brauchte auch der unbemannte eine gemeinsame europäische Basis. Drohnen unter 150 kg entwickelten sich zu einem bedeutenden ökonomischen Faktor und ihr Betrieb drohte völlig unübersichtlich zu werden. Eine rechtliche Basis sollte die Generaldirektion Mobilität und Verkehr („DG Move“) schaffen, und die Kommission beauftragte wiederum die EASA mit einem Entwurf. Die EASA ist die Europäische Agentur für Luftsicherheit mit Sitz in Köln. Sie legte von 2016 an drei Vorschläge für eine solche Regulierung vor. Der letzte Vorschlag wurde schließlich zur Regulierung (EU) 2019/947 umgeschrieben, und am 28. Februar 2019 von Kommission und Vertretern der Mitgliedsländer verabschiedet.
Die drei Jahre waren für die Vertreter des DMFV eine Herausforderung. Gerade war es gelungen, in Deutschland dank einer Petition eine geplante allgemeine Höhenbeschränkung von nur 100 m zu verhindern, da drohten europäische Regulierungen, die kaum besser waren. Die Bedrohung jetzt: Die EASA wollte keinen Unterschied zwischen Drohnen und Flugmodellen machen. Bei der schwierigen Auseinandersetzung mit dieser EASA-Position war die Unterstützung durch den Schweizerischen Modellflugverband von entscheidender Bedeutung.
Dass es für Drohnen klare Regelungen geben muss, ist nachvollziehbar: Sie – Plattformen für das Sammeln von Fotos und Daten, für Transporte oder für Aufgaben in der Landwirtschaft – sind bzw. werden Teil der Infrastruktur moderner Gemeinwesen. Ihr Betrieb auch an Hotspots unserer Zivilisation hat aber nichts mit dem Betrieb von Flugmodellen gemeinsam, die abseits von Menschen, Verkehr und Gebäuden eine einzige Aufgabe haben: Ihren Piloten und Betreibern Freude zu machen. Es bedarf schon einer großzügigen Sichtweise, beide, Drohnen und Flugmodelle, mit einer einzigen Verordnung regulieren zu wollen.
Zugegeben, auch Flugmodelle nehmen am Luftverkehr teil. Darum haben sie eigene Paragrafen in den nationalen Luftverkehrsordnungen. Sie starten und landen zumeist auf Modellfluggeländen, die Lärmschutzauflagen entsprechen und der Natur nicht schaden dürfen. In diesem Rahmen aber ist Modellflug ein Hobbysport mit unendlichen Möglichkeiten, einfach oder technisch hochkomplex, mit hoch entwickelter Sicherheitskultur, für Menschen jeden Alters, mit einer Geschichte von 110 Jahren, eingebettet in eine moderne Gesellschaft.
Es gelang dem DMFV, Mitgliedern des EU-Parlaments diese Sichtweise zu vermitteln. Das Parlament verabschiedete denn auch Juni 2018 die Grundverordnung für das spätere EU-Gesetz, das die Kommission zu erarbeiten hatte. Das Parlament war sich einig mit dem Rat der Europäischen Union, also den damals 28 Ländern der EU, „dass die Kommission der Notwendigkeit eines reibungslosen Übergangs von den verschiedenen nationalen Systemen zu einem neuen Regelungsrahmen der Union Rechnung tragen“ solle. „Modellflugzeuge sollen weiterhin so betrieben werden können wie heute, und die bestehenden bewährten Verfahrensweisen in den Mitgliedstaaten berücksichtigt bleiben.“
Das war das Ende des Versuchs der EASA, den Modellflug als Beifang an Bord ihrer Drohnenregulierung zu ziehen. Konkret wurde das bei einer Sitzung des sog. EASA-Komitees Februar 2019. Dieses Komitee mit Vertretern aller EU-Länder verabschiedete die Vorlage der Kommission. Daraus wurde am 24. Mai ohne weitere Änderung die erwähnte Regulierung (EU) 2019/947. Diese verlangt einen „nahtlosen Übergang von den verschiedenen nationalen Systemen zum neuen Rechtsrahmen der Union“, damit „Flugmodell-Vereine und -Vereinigungen ihren Betrieb unverändert fortführen können“ (Erwägungsgrund 27, offizielle Version Deutsch). Wie das umzusetzen ist, steht in Artikel 16, Abs.1. „Auf Antrag eines Flugmodell-Vereins oder einer Flugmodell-Vereinigung kann die zuständige Behörde eine Genehmigung für den UAS-Betrieb im Rahmen des Flugmodell-Vereins oder der Flugmodell-Vereinigung erteilen.“ Dafür gibt Absatz 2 zwei Möglichkeiten vor. „Auf Grundlage
- a) einschlägiger nationaler Vorschriften;
- b) bewährter Verfahren, Organisationsstrukturen und Managementsysteme der Flugmodell-Vereine oder -Vereinigungen.“
Nun ist das Gesetz nicht nur für Deutschland gemacht, sondern sogar für mehr Staaten als für die 27 EU-Mitgliedsländer. Nicht alle diese Staaten berücksichtigen Flugmodelle in ihren Luftverkehrs-Gesetzen. Modellflugverbände mussten sich dort selbst Regeln geben, damit sie mit dem Hobbysport nicht anecken. Um den Erwägungsgrund 27 des neuen EU-Gesetzes auch dort umzusetzen, bedurfte es in Artikel 16 eben auch des oben zitierten Absatzes 2. b).
Auf den Gedanken, sich in Deutschland auf Absatz 2.b) zu berufen, muss man erst einmal kommen. Ohne überheblich zu sein lässt sich behaupten, dass deutsche Gesetze und Verordnungen weltweit beispielhaft demokratische Freiheiten, nationale Interessen und regionale Besonderheiten aufeinander abstimmen. Das gilt seit Jahrzehnten auch für den Betrieb von Flugmodellen und Modellflugplätzen. Zusätzlich öffnet das etablierte Rechtssystem Verbänden die Chance, sich hier einzubringen und Regelungen konstruktiv weiter zu entwickeln (z.B. in den „Gemeinsamen Grundsätzen des Bundes und der Länder“). Eine verbandseigene Regulierung für den Modellflugbetrieb ist in Deutschland vollkommen überflüssig; die Bundesrepublik ist kein rechtspolitisches Entwicklungsland.
Wer immer auf Basis seiner „Verfahren, Organisationsstrukturen und Managementsysteme“ in Deutschland eine Betriebserlaubnis nach EU-Recht erwerben will, hat besondere Gründe. Der Verband übernimmt auf diesem Wege die Rechte und Pflichten einer Unterbehörde, die einer oder mehreren staatlichen Stellen regelmäßigen Nachweis schuldet, dass die „in der Genehmigung festgelegten Bedingungen und Beschränkungen“ eingehalten werden. Ob man da gerne Mitglied sein möchte? In einer Organisation, die ohne Not behördliche Aufgaben an sich zieht, die ihre Mitglieder kontrollieren muss – und sie die Kosten dafür auch noch tragen lässt? – Wer Mitglied ist und bleiben will, sollte sich das fragen.
Er mag sich auch fragen, ob er das Bild teilt, das das beschriebene Vorgehen von unserer demokratischen Verfassung und Struktur vermittelt. Gesetze und Verordnungen werden abgelehnt, die die Verbände über Jahrzehnte mit entwickelten. Ablehnung unserer Rechtskultur ist gerade en vogue, auch im Modellflug ist sie verzichtbar.
