Bislang fallen Regularien für unbemannte Flugzeuge unter 150 kg Abfluggewicht in die Kompetenz der einzelnen EU-Mitgliedsländer. Doch EU-Kommission, Europarat und EU-Parlament sehen in unterschiedlichen Regelungen unter anderem ein Hindernis für wirtschaftliche Entwicklungen, die mit einem grenzüberschreitenden Drohnenverkehr und EU-Zertifizierungen verbunden sein könnten. Auch darum ist geplant, die Kompetenz der EU zu erweitern und auf Regeln und Gesetze für “unmanned aircraft systems”(UAS) auszudehnen, womit zunächst einmal Drohnen gemeint sind, also Flugsysteme, die für das Sammeln von Daten, für Foto- und Filmaufnahmen oder für den kommerziellen Transport entwickelt werden. Das Problem ist, dass – bei oberflächlicher Betrachtung – auch herkömmliche Flugmodelle als “UAS” bezeichnet werden können: Sie sind unbemannt und wiegen unter 150 kg. Obwohl eigentlich nicht gemeint, zappelt der klassische Modellflug als Beifang mit im Netz.

Trawler dieses Netzes ist die EASA, die Europäische Agentur für Luftsicherheit mit Sitz in Köln. Ihre mehr als 800 Mitarbeiter haben von der EU den Auftrag, Gesetze und Regeln für die Zivilluftfahrt zu entwickeln. Diese gelten dann als Verordnungen nicht nur in den derzeit 28 Mitgliedsländern, sondern ebenso in der Schweiz, in Liechtenstein und anderen Kleinstaaten, in Norwegen und auf Island. Den Auftrag, Regelungen für Drohnen zu erstellen, bekam die EASA von der EU-Kommission

Solche Gesetze und Regeln werden nicht einfach erlassen, sondern zuerst in dicken Papieren zur Diskussion gestellt. Diese Papiere heißen “Notice of Proposed Amendment” (kurz: NPA), also “Ankündigung einer vorgeschlagenen Verordnungs-Novelle”. Betroffene Organisationen und Verbände sollen die Möglichkeit haben, ihre Argumente einzubringen, die dann gesichtet und in die nächste Version des Verordnungs-Entwurfs aufgenommen werden – oder auch nicht. Der wieder und wieder überarbeitete Vorschlag geht schließlich als Vorlage an die EU-Kommission, die ihn übernimmt und an den Europarat als neue EU-Verordnung weiter reicht. Dieser konsultiert das EU-Parlament und setzt die Verordnung in Kraft.

Doch auch wenn die EASA mit ihren Zeitplänen enormen Druck aufzubauen scheint: Derzeit fehlt ihr für UAS-Regelungen bis 150 kg noch die letzte Bevollmächtigung des EU-Parlaments. Die Drohnen-Verordnung ist also eine Novelle auf Vorrat.

 

22. August 2016
Ein schwer verständlicher “Prototype” der EASA

Um den Novellen-Vorschlag vorzubereiten, veröffentlichte die EASA ihre Vorstellungen einer Regulierung des Betriebs von unbemannten Flugzeugen unter 25 kg als “Prototype”. Dieser folgte der sog. A-NPA von 2015, zu der der DMFV damals bereits Stellung genommen hat. 2015 hatte die EASA noch erklärt, ihre Intention sei, Regeln zu entwickeln, die den Modellflug nicht einschränken (S. 12 A-NPA).

Jetzt aber, ein Jahr später, horchten Modellflieger auf, weil unter Artikel 2 “Definitionen” der Gegenstand des Prototype-Papiers “UA”, “unmanned aircraft”, genannt wird, und Flugmodelle überhaupt nicht erwähnt werden. Für die EASA ist alles, was ohne menschliche Besatzung fliegt, ein UA.

Keinen Mann an Bord hat auch jedes Flugmodell, das seit Alphonse Pénauds “Planophore” von 1872 zu fliegen in der Lage ist. Doch die 72 Seiten des Prototype – geschrieben in schwer verständlichem Fach-Englisch – kreisen ausschließlich um das, was umgangssprachlich  “Drohne” (in der Sprache des internationalen Luftsports “drone”) genannt wird. Das Papier habe die Aufgabe, für “Design, Produktion, Wartung und Betrieb von unbemannten Flugsystemen (UASs) und ihren Antrieben, Propellern, Teilen, nicht eingebautem Zubehör und ihrer Fernsteuerung” die Richtung anzuzeigen, in der die EASA später zu argumentieren gedenke.

Da nach Einschätzung der EASA der Betrieb von UA nach Eigenschaften und Aufgaben variiert, sollen die Vorschriften umso strenger werden, je höher das Risiko eingeschätzt wird. Geplant sind auch Definitionen und Normen für Hersteller. Vorgesehen wurden drei Kategorien von UA. Die “offene” benötigt keine Erlaubnis der Luftaufsicht, bevor der Betrieb stattfindet; sie hat vier Unter-Kategorien. A0 hat ein Fluggewicht von unter 250 g, sie soll nicht höher als 50 m steigen und sich nicht mehr als 100 m vom Piloten entfernen können. A3 darf bis zu 25 kg wiegen und 150 m hoch steigen. Eine zweite “spezifische” genannte Kategorie verlangt für den Betrieb die Autorisierung durch die Behörde. In der dritten, der “zertifizierten” Kategorie muss nicht nur das UA selbst zertifiziert sein, der Pilot muss auch eine Lizenz besitzen und der Techniker, der das Gerät betreut, von der Luftaufsicht anerkannt sein.

Bis 2019 soll der kommerzielle Betrieb wie die auf dem Markt angebotenen UASs den Regularien entsprechen und ab 2020 sollen UA nur noch im Rahmen europäischer Regeln fliegen dürfen. Und der Modellflug? Für ihn sollen die gleichen Regeln gelten!

Um den vermuteten Zorn der Modellflieger zu dämpfen, wurde Artikel 15 eingeführt. Er verleiht als Übergangsregelung (“Transitional provisions”) Verbänden oder Klubs Behördenstatus bei der Erteilung einer Betriebserlaubnis für die zweite, die “spezifische” Kategorie von UA. In diese würden nach Meinung der EASA herkömmliche Flugmodelle passen; beauftragte (Modellflug-)Verbände sollen manche Bestimmung sogar selbst definieren können. Doch es bleiben die Grenzen: 150 m Flughöhe, der Pilot muss 14 Jahre alt sein, er muss sich national registrieren lassen und die Registrations-Nummer muss auf dem Modell stehen.

Warum man nicht Modellflug und Drohnen unabhängig voneinander regelt? “Wir haben es versucht”, schreiben die EASA-Autoren. “Es ist schwierig, weil ein Flugmodell ein ‘unmanned aircraft’ ist.” Keiner der Fachleute, die bei der EASA mitarbeiten, hat festgestellt, dass hier ein klassischer Zirkelschluss vorliegt: Man setzt etwas voraus, und ist zufrieden, wenn eine direkte Ableitung die These bestätigt.

1. EASA EU Prototype 22 Aug 2016

2. EASA EU Prototype Explanatory-Note 22 Aug 2016

 

15. September 2016
Der DMFV reagiert

Drei Wochen nach Veröffentlichung des “Prototype” antwortete der DMFV. Auf sieben Seiten bemühte sich ein dafür zusammengestelltes Autorenteam, den EASA-Experten den Unterschied zwischen Drohnen-Fliegen und Modellfliegen zu erklären, auf Mängel des “Prototype” hinzuweisen und in den USA ausgehandelte Regelungen als Alternative anzubieten. Mängel bestünden u.a. darin, dass entgegen einer früheren EASA-Erklärung aus dem Jahr 2015 diesmal anerkannte Modellflugplätze nicht von den geplanten Regulierungen ausgenommen seien. Die EASA dürfe auf keinen Fall organisierte Modellflieger Drohnen-Regularien unterwerfen, insbesondere wenn diese auf zugelassenen Geländen ihren Sport- und Freizeitaktivitäten nachgingen.

“Klassischer Modellflug verlangt erfahrene Piloten.”, schreibt der DMFV. Das Wissen darüber, wie man ein Flugmodell steuert, werde über Vereine, Magazine und Websites vermittelt; um die Fähigkeit praktisch zu erwerben, bedürfe es des Trainings von Monaten oder Jahren. Ziel sei das Fliegen selbst.

Der Zweck von Drohnen sei ein ganz anderer. Sie seien entworfen, um überall verkauft und ohne spezielle Kenntnisse geflogen zu werden. Ihre Konstruktion garantiere Flugstabilität und gebe den Flugweg vor, sie seien Plattformen für Aufgaben wie Datensammlung, Fotografieren oder Gütertransport. – Sollten die vorgeschlagenen Drohnen-Regeln im Jahr 2020 auch für den Modellflug verbindlich werden, wäre die zweitälteste und am meisten verbreitete Luftsportart am Ende, warnt das DMFV-Schreiben.

3. DMFV-Position-Paper-EASA-Prototype 15 Sept 2016

 

21. November 2016
EASA erklärt sich

Die Ergebnisse eines Expertentreffens fasste die EASA in einer Präsentation zusammen, die sie verbreitete. Als Leser gewinnt man nicht den Eindruck, dass die Agentur aus den vielen Briefen der Betroffenen gelernt hat. Ihre Strategie ist jetzt, Artikel 15 des “Prototype” zu verteidigen, der Verbänden und Klubs eine entscheidende Rolle zuschreibt: Diese sollten sich national autorisieren lassen, in eigener Regie den Betrieb von Flugmodellen wie bisher fortzuführen, und bekämen dafür eine Bestandsklausel zugebilligt. Ausdrücklich heißt es: “Die Intention ist, den derzeitigen Betrieb (von Flugmodellen?) ‘to grandfather’ unter gegenwärtigen Bedingungen und Begrenzungen.”

Vergleicht man den behaupteten guten Willen mit dem Wortlaut des leicht veränderten Artikels 15, wie er jetzt vorgeschlagen wird, gibt die EASA keinen Grund zur Beruhigung. Inhaltlich ist die Agentur keinen Millimeter auf den Modellflug zugegangen. Dagegen hat sie noch einmal bestätigt, dass sie “Flugmodelle” nicht aus ihrer Regulierung herausnehmen will, weil man ihren Unterschied zu Drohnen nicht definieren könne.

4. EASA Expert Group Meeting 21 Nov 2016

 

13. Dezember 2016
DMFV sucht um ein Gespräch nach und wird vertröstet

Da sich der Weltluftsportverband FAI anschickte, auf das Angebot der EASA und den besagten Artikel 15 einzugehen, protestiert eines seiner Mitglieder am 1. Dezember 2016. Peter Germann, Präsident Schweizer Modellflugverband SMV, in einem Brief an die europäischen FAI-Mitglieder:

1. Sein Verband lehne alles ab, was im “Prototype” über Modellflug geschrieben werde.

2. Er dränge den Weltluftsportverband FAI, Detail-Verhandlungen auf Basis des “Prototype” zu unterlassen, da dies eine grundsätzliche Zustimmung zum unerwünschten, grundsätzlichen Ansatz der EASA bedeute.

3. Sein Verband SMV/FSAM schlage vor, Artikel 15 um eine Klausel zu ergänzen, die den gesamten Modellflug von der Regulierung des Drohnen-Betriebes befreit.

Für ein angekündigtes EASA-Meeting schreibt der DMFV wenige Tage später an den zuständigen EASA-Direktor Yves Morier, dass er diese Position des Schweizer Verbandes voll unterstütze. Er bitte um die Möglichkeit, den Schweizer Vorschlag für eine Ausnahmeklausel für den Modellflug in Artikel 15 direkt im Detail zu erläutern. Die Klausel solle dem gemeinsamen Vorschlag entsprechend lauten (übersetzt):

“Alle Typen von Flächen- und Rotormodellen mit einem Abfluggewicht von bis zu 25 kg (einschließlich Multikopter und Freiflug- wie Raketenmodellen), die auf Sicht geflogen werden und der Schulung, Entspannung und dem Sport dienen, werden nicht als “unmanned aircraft” (UA) eingestuft. Bauen und Fliegen solcher Modelle müssen von der Regulierung des Betriebs von Drohnen ausgenommen bleiben.”

Yves Morier antwortet am 14. Dezember ausweichend, dass er die europäischen Verbände insgesamt einzuladen gedenke und wieder auf den DMFV zukommen werde.

5. DMFV to EASA and answer 13 Dec 2016

 

20. Januar 2017
EASA fragt die europäischen Verbände nach Flugmodellen

Alessandro Cannizzaro, Impact Assessment Officer der EASA (also zuständig für Folgenabschätzung), möchte sich einen Überblick verschaffen, worum es bei Flugmodellen im europäischen Raum überhaupt geht. Dafür hat er einen Fragebogen entwickelt, der einerseits auf vernünftige Weise versucht, von der möglichen Zahl von Flugmodellen, von deren Herkunft und Einsatz eine Vorstellung zu gewinnen. Andererseits macht der Fragebogen deutlich, dass sein Kölner Autor nie etwas mit Modellflug zu tun, offenbar auch nie eine Fachzeitschrift wie Modell Aviator, modell flieger oder FMT in der Hand hatte. Für Officer Cannizzaro ist ein Flugmodell wie eine Waffe, die behördlich jede für sich registriert werden muss. So ist der Fragebogen bei allem guten Willen auch ein Beispiel für die Ahnungslosigkeit, mit der die EASA den Modellflug betrachtet. – Selbstverständlich hat der DMFV ihn ausgefüllt zurückgeschickt.

6. EASA Questionnaire 20 Jan 2017 GW

 

04. und 12. Mai 2017
Die EASA stellt ihre geplante Verordnung als “NPA” zur Diskussion

Während des Frühjahrs arbeitete die europäische Agentur für Luftsicherheit EASA die durch den “Prototype” angefachte Diskussion in ihren Vorschlag für eine Regulierung des europäischen Betriebs von Drohnen und Flugmodellen ein. Die “Notice of Proposed Amendment” (NPA-A, “Bekanntmachung einer Verordnungs-Novelle”) erschien am 4. Mai, ergänzendes Material als NPA-B am 12. Mai. Beide Papiere umfassen je 128 Seiten und präzisieren die Positionen, die bereits mit dem “Prototype” für Aufregung gesorgt haben. Wer nicht alle 256 Seiten durcharbeiten will und lediglich an den Vorschlägen zum Modellflug innerhalb der NPA interessiert ist, mag mit den beiden Readern zufrieden sein, die jeweils nur 5 Seiten umfassen.

7. EASA NPA 2017-05 (A)

8. EASA NPA 2017-05 (B)

9. EASA NPA (A) Reader

10. EASA NPA (B) Reader

Weil sie nicht zuletzt vom DMFV darauf hingewiesen wurde, setzt sich die EASA gleich zu Anfang vom US-amerikanischen Weg ab. Sie ziehe es vor, anders als die US-Luftaufsicht FAA Flugmodelle und Drohnen durch die gleiche Verordnung zu regeln – ohne dafür eine Begründung zu geben (S. 5, NPA-A). Sie behauptet weiter (S. 6), dass sie zusätzliche Möglichkeiten für den Modellflug entwickelt habe.

Der Modellflug wird dann auf Seite 9 diskutiert: Wieder erklärt die EASA, dass ein Flugmodell von einem UAS nicht einfach zu unterscheiden sei. Immerhin wird von ihr erwogen, dass die Abwesenheit einer Steuerung, die ein Fliegen außerhalb der Sichtweite erlaubt, den Unterschied zu einer Drohne definieren könne. Doch weil manche Flugmodelle mit Selbststeuerungssystemen ausgestattet seien, habe man diesen Ansatz verworfen. ( Ein Ansatz für eine bessere Lösung?)

Weil man den guten Sicherheitsstandard anerkenne, den Modellflug-Klubs und -Verbände erreicht hätte, habe man in Artikel 14 die Möglichkeit geschaffen, im Rahmen von Modellklubs und Verbänden von den strengen Regeln der Verordnung abzuweichen. Im Übrigen könnten Flugmodelle auch nach der zukünftigen Verordnung weiter geflogen werden, sofern sie weniger als 25 kg Abfluggewicht hätten, und unter 120 m Höhe im Sichtbereich blieben (S. 10). In speziellen Flugzonen oder wenn Modellflugklubs und Verbände dafür autorisiert seien, könne es Ausnahmen geben. – Die 150 m Höhe des “Prototype” wurden also auf 120 m Höhenbegrenzung reduziert!

Auch die Altersgrenze wurde angehoben, wie eine Tabelle auf Seite 15 zeigt: 14jährige dürfen nur Modelle bis 900 g fliegen. Modelle, die schwerer sind, sind nicht jugendfrei und erst ab 16 zugelassen (wenn man z.B. bereits Leichtmotorräder im Straßenverkehr fahren darf). 50 m Flughöhe sollen das Maximum sein für Modelle unter 250 g. Gleichermaßen unrealistisch sind die verlangten Abstände zu nicht beteiligten Menschen: Auflagen, die nach Effekten gierende Drohnen-Piloten sowieso nicht einhalten, soll die Modellflugpraxis in Vereinen und bei Wettbewerben erfüllen.

Der Artikel 14, der für den Modellflug alles richten soll, steht S. 32 und heißt “UAS-Betrieb im Rahmen von Modellflugklubs und -verbänden

1. Staatliche Luftaufsicht kann (“may”) die Aufsicht über den Flugbetrieb an Modellflug-Klubs oder -Verbände ohne weitere Auflagen delegieren, basierend auf den eingeführten Regeln, Organisationsstrukturen und Management-Systemen dieser Klubs oder Verbände.

2. Die unter diesem Paragrafen gewährte Betriebserlaubnis schließt die Bedingungen und Begrenzungen der Verordnung in Annex 1 ein, erlaubt aber auch Abweichungen.

11. Arbeitspapier DMFV zu EASA NPA zur Vorbereitung eines Gespräches mit EASA-Vertretern am 12. Juni 2017

 

12. Juni 2017
Gespräch von DMFV mit EASA-Managern in Köln

Für das Treffen von DMFV-Vertretern mit EASA-Direktor Yves Monier und Sektionsmanager Stefan Ronig wurden Fragen vorbereitet, denen das Interesse zugrunde liegt, die Diskussion innerhalb der EASA um die besondere Qualität des Modellflugs neu anzufachen. Die Fragen sind der EASA nicht nur mündlich gestellt worden, sie bekam sie auch so wie hier dokumentiert. Das Versprechen von Direktor Yves Morier, dass sie beantwortet werden, erfüllte sein Team am 21. Juli.

Eine zentrale Frage versuchte, den Unterschied zwischen Drohnen und Flugmodellen an der Programmierung von Manövern fest zu machen. Sie lautet übersetzt:

Sieht die EASA nicht, dass man Flugaufgaben nicht von einem unbekannten Programmierer vorbereiten lassen kann, ohne den Modellflug zu zerstören? Dass gerade die Abwesenheit von Computerprogrammen, die das Fliegen steuern, das Wesen des Modellflugs ausmacht? Dass automatisiertes Fliegen (wie bei Drohnen üblich) mit dem Selbstmord des Modellflugs gleichzusetzen wäre?

Die EASA antwortet inhaltlich nicht, wiederholt nur völlig ungerührt:

Die vorgeschlagenen Regelungen bieten dem Modellflug verschiedene Möglichkeiten:

1. Art. 14: Wenn Flüge im Rahmen von Modellflugklubs oder Verbänden stattfinden, können Mitgliedsstaaten Befugnis erteilen, Begrenzungen oder Abweichungen von allen Auflagen der EU-Verordnung zu verfügen.

2. Art. 12: Mitgliedsstaaten können spezielle Zonen definieren, in denen Grenzen für den Flugbetrieb angehoben werden (z.B. die Höhenbegrenzung). Hier kann dann geflogen werden wie bisher.

3. Der Betrieb unter der Kategorie A3 wurde extra entwickelt für alle, die von den genannten Optionen keinen Gebrauch machen können oder wollen. Die UAS-Klasse C4 ist so gemacht, dass Flugmodelle hineinpassen. Einzige technische Auflage ist, dass in die Modellpackung ein Handbuch des Herstellers und eine Kopie des Regelwerks gehört. (Danach wird bis zu 120 m hoch zu fliegen erlaubt, wenn sich keine unbeteiligten Personen im Flugbereich aufhalten und Grenzen zu bewohnten Gebieten und Flugplätzen eingehalten werden. Der Pilot muss 16 Jahre alt sein und einen Befähigungsnachweis besitzen oder aber begleitet sein). Ihren Auftrag, EASA-Experten nachdenklich zu machen, ob Flugmodelle und Drohnen nicht doch grundsätzlich verschieden reguliert werden müssten, haben die Fragen also leider nicht erfüllt. Ähnlich wie generell in der NPA angelegt, besteht die EASA darauf, dass Drohnen sich jederzeit als Flugmodelle zeigen und Flugmodelle sich in Drohnen verwandeln können. Sie tut das mit einer Art hoheitlichen Helikopter-Blick, der differenzierter Betrachtung keine Chance lässt. Das steht in eigentümlicher Spannung z.B. zur Flugpraxis, wie wir sie Landauf, Landab kennen. Auch die deutsche Gesetzgebung unterscheidet Multikopter von Flugmodellen, die außerhalb zugelassener Gelände keiner 100 m-Höhenbegrenzung unterliegen.

12. Questions for EASA June 12, and answers submitted July 21, 2017

Am 15. September lief die Frist aus, bis zu der Verbände und Vereinigungen ihre Kommentare zu den EASA-Vorschlägen einreichen konnten. Da inhaltlich mit dem Schweizer Modellflugverband einig, wurde am 11. August bei einem Treffen in den Räumen des DMFV in Bonn eine gemeinsame Stellungnahme vorbereitet. Beide Verbände setzen in ihren Kommentaren dennoch eigene Akzente und präsentieren jeweils ihre Organisationen. Nur  diese beiden Verbände verlangen nach wie vor, dass der Modellflug von einer Drohnen-Regelung ausgenommen bleibt.

Der DMFV stellt sich zunächst mit seiner Jugendarbeit in über 1300 Vereinen vor, und mit dem Erfolg, bei der neuen deutschen Regelung eine Praxis durchgesetzt zu haben, die den Modellflug auch außerhalb zugelassener Gelände nicht einschränkt. Dagegen drohe jetzt die EASA diesen in einer Weise zu limitieren, wie dies in keinerlei Verhältnis stehe zu dem Risiko, das von ihm ausgehe. Dadurch gefährde sie indirekt Jobs in Europa, und schwäche angesichts wachsender weltweiter Konkurrenz Europas Fähigkeit, im Luftfahrtsektor auch in Zukunft eine führende Rolle zu spielen. Modellflug in Sport und Freizeit solle weiterhin auf nationaler Ebene reguliert bleiben, und zwar von Anfang an, und bevor die EASA mit ihrer NPA ihn hinsichtlich Flughöhe und Ort wie dem Alter des Piloten einschränken will und dafür einen komplexen bürokratischen Prozess in Gang setzt, noch dazu einen mit unsicherem Ausgang.

Der Modellflug solle denn auch schon in § 9 der Präambel – nach Vorschlag des DMFV – von der weiteren gesamteuropäischen Regulierung ausgenommen bleiben und weiterhin lediglich den Bedingungen der Mitgliedsländer unterworfen sein. Dafür genüge (Seite 3 des DMFV-Papiers) die einheitliche Definition, was Modellflug sei. Auch und gerade die Einschränkung der Flughöhe (Seite 4) könne nicht generalisiert werden. Folglich müssten statt des von der EASA selbst viel gepriesenen Art. 14 drei Sätze schlicht den Modellflug ausnehmen und seine Behandlung der regionalen Luftaufsicht übertragen bleiben, was ja Vereinbarungen mit den jeweiligen Klubs und Verbänden einschließen könne (Seite 5).

Zu dem eigentlichen Vorhaben der EASA, eine europäische Drohnenregelung zu etablieren, machen die Seiten 6 bis 10 eine Reihe von praxisnahen Vorschlägen. Auf keinen Fall gehe es an, Klubs und Verbände für die luftrechtliche Kompetenz ihrer Mitglieder verantwortlich zu machen (“to ensure that all have the minimum competence”, siehe S. 7/8).

13. NPA 2017-05(A) comments by DMFV 12. September 2017